A/HRC/53/33
I. Introducción
1.
El derecho al trabajo es un derecho humano. En su artículo 6, el Pacto Internacional
de Derechos Económicos, Sociales y Culturales establece que “para lograr la plena
efectividad de este derecho” los Estados partes deben adoptar medidas para conseguir “la
ocupación plena y productiva, en condiciones que garanticen las libertades políticas y
económicas fundamentales de la persona humana”. Dichas palabras se inspiran en el texto
del Convenio sobre la Política del Empleo, 1964 (núm. 122), de la Organización Internacional
del Trabajo (OIT), que impone a los Estados el deber de adoptar una política activa destinada
a fomentar el pleno empleo, productivo y libremente elegido (art. 1). Los Objetivos de
Desarrollo Sostenible también propugnan el empleo pleno y productivo y el trabajo decente
para todos (Objetivo 8).
2.
Los textos citados sugieren que los Estados tienen una obligación de medios:
básicamente, deben hacer lo que puedan para crear empleo. En el presente informe se explora
la posibilidad de que el empleo deje de ser un mero objetivo político y se convierta en un
derecho exigible, lo que conllevaría una obligación de resultado para los Estados, esto es, la
obligación de proporcionar trabajo decente a todas las personas que deseen trabajar y estén
en condiciones de hacerlo. Esa es la idea del empleo garantizado.
3.
La idea no es nueva. En los Estados Unidos, la Works Progress Administration formó
parte de la respuesta del New Deal a la depresión de la década de 1930. Los planes de empleo
público han sido una respuesta frecuente al desempleo estructural en los países miembros de
la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), si bien se han venido
utilizando menos en los últimos decenios1. También han sido una estrategia muy utilizada en
los países de ingreso bajo y mediano2, a menudo como una reacción a corto plazo ante el
desempleo generalizado. Entre los ejemplos más famosos están el Programa de Redes de
Seguridad Productivas de Etiopía, que benefició a cerca del 10 % de la población en 20183;
la Ley Nacional de Empleo Garantizado Rural Mahatma Gandhi de la India, que contó con
76 millones de hogares beneficiarios en el ejercicio 2020-20214; y el Programa Ampliado de
Obras Públicas de Sudáfrica, que creó 1 millón de oportunidades de empleo en 2021-20225.
Aunque a menudo esos planes han dado prioridad a la creación de infraestructuras, como
carreteras, presas o pozos, cada vez son más frecuentes los programas de empleo público en
los sectores del cuidado, la educación y la cultura: estos son intensivos en mano de obra, por
lo que permiten crear un máximo de empleo con presupuestos limitados y dedican una mayor
parte de los fondos a los salarios. La pandemia de enfermedad por coronavirus (COVID-19)
reavivó el interés por estos planes como medio para suavizar los efectos de la crisis en el
empleo: los ejemplos van desde las infraestructuras de Kazajstán hasta la educación y los
cuidados en Sudáfrica y la reforestación en Nigeria6.
II. La paradoja de la escasez de empleo y la existencia de
necesidades sociales insatisfechas
4.
El empleo garantizado responde a una paradoja. Por un lado, muchas personas están
desempleadas o solo pueden trabajar a tiempo parcial. En todo el mundo, hay 473 millones
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Melvin Brodsky, “Public-service employment programs in selected OECD countries”, Monthly Labor
Review (octubre de 2000).
Anna McCord, “Public works and social protection in sub-Saharan Africa: do public works work for
the poor?” (Tokio, Dependencia de publicaciones de la Universidad de las Naciones Unidas, 2013).
Esther Gehrke y Renate Hartwig, “Productive effects of public works programs: what do we know?
What should we know?“, World Development, vol. 107 (2018), págs. 111 a 124, cuadro A.1.
Swati Narayan, “Fifteen years of India’s NREGA: employer of the last resort?”, Indian Journal of
Labour Economics, vol. 65 (2022), págs. 779 a 799, en la página 780.
Gobierno de Sudáfrica, “Public works and infrastructure on work opportunities created by expanded
public works programme”, 15 de junio de 2022.
OIT, Public Employment Initiatives and the COVID-19 Crisis. A Compendium of Infrastructure
Stimulus, Public Employment Programs (PEP), Public Works Programs Case Studies
(Ginebra, 2021).
GE.23-06355